中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组

    为落实《政府信息公开条例》和《国务院办公厅关于印发2014年政府信息公开工作要点的通知》（国办发〔2014〕12号）、《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号）等相关政策文件的要求，欧博推动政府信息公开工作，提升政府信息公开效果，受国务院办公厅政府信息与政务公开办公室委托，中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组（以下简称“项目组”）对国务院部门、省级政府、计划单列市政府2014年实施政府信息公开制度的情况进行了第三方评估。评估指标体系经过多轮论证，并征求了部分国务院部门、地方政府以及部分在京相关领域专家学者的意见。

一、评估依据、对象、指标及方法

    （一）评估依据

    评估指标体系中的指标均依据《政府信息公开条例》等法律法规及《国务院办公厅关于印发2014年政府信息公开工作要点的通知》（国办发〔2014〕12号）、《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》（国办发〔2013〕100号）等国务院办公厅近年来发布的关于实施政府信息公开制度的系列文件设定。

    （二）评估对象

    本次评估的对象为56家国务院部门、31家省级政府、5家计划单列市政府。其中，国务院部门的评估对象为具有独立的行政法人资格，对外有行政管理权限，与企业、人民群众办事密切相关或社会关注度较高的部门。

    （三）评估指标

    项目组对政府信息公开工作的评估，坚持以结果为导向，以公众视角为重点，分析各被评估对象的实际公开效果，从外部观察政府信息是否依法公开、是否方便公众获取。据此，本次评估内容分为主动公开、依申请公开、政策解读回应三个方面。

    （四）评估方法

    项目组主要是通过观测评估对象门户网站、实际验证等方式，对各级政府依法、准确、全面、及时公开政府信息的情况进行测评，总结政府信息公开工作中取得的成就，并分析其当前存在的问题。本次测评不采取打分排名的形式。

    项目组自2014年11月开始，陆续对被评估对象开展测评，观察、统计各被评估对象门户网站公开政府信息的情况以及开展重大政策解读、回应社会关切的情况；11月底，项目组开始向评估对象发出政府信息公开申请，验证申请渠道是否畅通及申请答复的规范程度。

二、各级政府在信息公开方面取得的成就

    （一）信息公开平台建设整体较为规范

    对政府信息公开平台的测评主要是考察各行政机关在门户网站设置政府信息公开专栏及其基本要素的情况，政府信息公开目录配置情况，新闻发布情况，微博、微信平台开通运行情况，对地方政府还考察了其政府公报的发布情况。评估发现，各级行政机关在信息公开平台建设方面成效显著。

    1.信息公开渠道多元化

    政府信息公开有政府网站、政府公报、新闻发布会、微博、微信等多种渠道。政府网站是政府信息公开的第一平台，其他渠道也各具特点和优势，可以适应不同情况的公开要求、满足不同群体的需求。从评估情况看，各级行政机关的信息公开渠道呈现出多元化的特点。

    首先，门户网站已经成为各级行政机关公开政府信息的第一平台。本次评估发现，所有被评估的国务院部门、省级政府、计划单列市政府都建有门户网站，并集中发布本级政府机关的各类信息。一些地方政府还积极探索建立政府信息公开的集中平台，如广东省开通网上办事大厅，集中发布各部门、各地市的行政审批事项；浙江省开通“浙江政务服务网”，集中发布行政权力清单、部门责任清单、企业投资负面清单和财政专项资金管理清单。这些集中平台的建设，极大地方便了信息查询，使服务型政府建设落地坐实。

    其次，政府公报在公开重大政策方面发挥了重要作用。政府公报是公开重大决策最权威、最正式的渠道之一。依据项目组的调研，各地方政府都十分重视政府公报的编写和出版，有的地方政府在经费有限的情况下，还最大限度地给镇街、村委会、居委会等基层机构送阅公报，以方便基层人民群众了解政府管理动态和政策文件。而随着信息化的发展，各地方政府还普遍在门户网站公开政府公报的电子版，以方便公众通过门户网站查阅。本次评估发现，31家省级政府中仅有2家未在门户网站提供政府公报电子版、1家提供的政府公报栏目信息链接无效，5家计划单列市政府的门户网站均设置了公报栏目。

    再次，新闻发布会成为发布政府信息的权威渠道。国办发〔2013〕100号文提出，与宏观经济和民生关系密切以及社会关注事项较多的相关职能部门，要进一步增加发布会的频次，原则上至少每季度举办一次新闻发布会。评估发现，不少行政机关已经形成了较为固定的新闻发布机制，并及时对外发布政府信息。据不完全统计，截至12月中旬，56家国务院部门中除外交部每月召开10次以上新闻发布会外，召开发布会次数较多的有：证监会召开40余次，商务部召开近30次，教育部召开近20次，发展改革委每月2次，卫生计生委每月1次；31家省级政府中，山东省政府共召开57次，湖南省政府共召开45次，甘肃省政府共召开44次，北京市政府共召开39次；5家计划单列市政府中，青岛市政府召开了70余次新闻发布会。

    最后，微平台成为发布政府信息的新渠道。随着信息化及移动通信技术的发展，微博、微信等新媒体的普及率提升,越来越多的人习惯于通过移动通信设备获取信息。为此，各行政机关积极配合信息传播的需要，纷纷开通微博微信。截至2014年12月31日，有25家国务院部门、31家省级政府、4家计划单列市政府开通了政务微博（未统计以行政机关内设机构名义认证的微博账号）；有22家国务院部门、22家省级政府、4家计划单列市政府开通了政务微信（未统计以行政机关内设机构名义认证的微信公众号）。在过去一段时间，有些党政机关开通微博、微信后，更多的是发布一些与自身工作无关的信息或者主要转载其他机关的信息，其微平台在发布本部门信息方面做得不到位。本次评估则发现，被评估对象普遍表现较好，在开通微博的行政机关中，有24家国务院部门、28家省级政府发布的主要是本部门业务信息；在开通微信的部门中，分别有21家国务院部门和21家省级政府发布的是本部门业务信息。此外，有些行政机关还研发并开通了移动客户端，公众在手机、平板电脑等移动通信设备上安装相关APP软件后便可以实时接收该部门推送的信息。截至12月31日，共有6家国务院部门、5家省级政府、3家计划单列市政府开通了此功能，另有1家计划单列市政府开通了WAP版手机访问平台。从调研情况看，上述微平台都能做到定期发布本行政机关的政府信息，活跃度较高。

    2.政府信息公开栏目及要素配置较为齐全

    设置政府信息公开栏目并配置公开依据、政府信息公开目录、政府信息公开指南、依申请公开、政府信息公开工作年度报告等要素，有助于集中发布政府信息，方便公众查询信息。评估发现，绝大多数行政机关在其门户网站上设置了专门的政府信息公开栏目或者开设了政府信息公开专网，集中发布政府信息。在56家国务院部门中，有54家设置了政府信息公开栏目；在设置此栏目的54家部门中，有39家的政府信息公开栏目配置了公开依据、政府信息公开目录、政府信息公开指南、依申请公开、政府信息公开工作年度报告等全部栏目。31家省级政府和5家计划单列市政府的门户网站全部设置了政府信息公开栏目，其中，26家省级政府和5家计划单列市政府门户网站的政府信息公开栏目设置了包括公开依据、政府信息公开目录、政府信息公开指南、依申请公开和政府信息公开工作年度报告等在内的全部子栏目。

    （二）重点领域信息公开取得显著成效

    国办发〔2014〕12号等文件反复强调，要加强规范性文件、财政信息及涉及权力运行的行政审批、行政处罚信息的公开。这些重点领域的政府信息关系到政府依法行政和人民群众的切身利益，逐步扩大其主动公开范围、提升公开效果，意义十分重大。本次评估发现，在不断的要求和督促下，2014年各级政府在重点领域的政府信息公开工作方面成效显著。

    1.规范性文件公开规范有效

    规范性文件俗称“红头文件”，是各级政府机关执行法律法规、进行管理过程中下发的、对人民群众权益产生一定影响，但效力等级低于规章的文件总称。公开这些规范性文件是《政府信息公开条例》明确要求的。评估发现，所有被评估的国务院部门、省级政府和计划单列市政府都在门户网站上设置了规范性文件栏目，集中发布本部门制定的规范性文件，公众可以通过网站直接查询、下载。此外，为了防止“红头文件”的规定违法，进而侵害人民群众的合法权益，近年来不少地方政府加强了对规范性文件的备案审查力度，并定期公布经过备案审查的文件目录。本次评估发现，有18家省级政府在其门户网站或者政府法制办公室网站以目录的形式公开了规范性文件的备案审查结果；有5家计划单列市政府全部公开了经过备案审查的规范性文件目录。

    规范性文件是否有效关系到人民群众的切身利益。标注规范性文件是否有效是体现规范性文件公开水平的重要指标。评估发现，有的国务院部门在发布的规范性文件中标注了有效性，如海关总署公布的规范性文件中绝大多数都标注了是否有效。还有的国务院部门公示了现行有效的规范性文件目录，如外汇管理局。一些地方政府如重庆、湖南在文件目录列表上加注了是否有效的说明，公众能一目了然地知悉相关文件的效力情况，其中，湖南省还在其门户网站上开设了“规范性文件清理”栏目，集中标注规范性文件是否有效。一些地方政府如江西和四川同时发布了失效类文件清单。还有一些地方政府在文件正文的最后一条明确交代了该文件实施的起止时间，如上海、天津、山东、广东、湖南、陕西、青海、深圳、青岛、大连、厦门等。

    2.财政信息公开推进有力

    项目组对各行政机关公开本部门2013年决算、2014年预算及2013年“三公”经费决算的情况进行了评估。国务院部门中，除公务员局预算纳入人力资源和社会保障部集中编制、煤矿安全监察局纳入国家安全生产监督管理总局集中编制外，项目组在各部门的门户网站及其他网站查询到51家部门2014年的本部门预算及说明、49家部门2013年的本部门决算及说明、44家部门2013年的“三公”经费使用情况详细说明。地方政府中，项目组在各相关门户网站上查询到12家省级政府和3家计划单列市政府2014年的预算信息、13家省级政府和3家计划单列市政府2013年的决算信息，其他地方政府普遍都在本级财政厅（局）网站公开了预决算信息。

    3.行政审批信息透明度较高

    公开行政审批信息，是简政放权、改革行政审批制度的重要方面，因此，国务院反复提出公开行政审批事项的要求。2014年，中央机构编制委员会办公室（以下简称“中编办”）网站发布了各部门行政审批事项清单，以权力清单的方式公开了各部门现行有效的行政审批事项，这对于促进国务院部门的行政审批事项公开发挥了重要作用。

    本次评估发现，56家国务院部门中，除5家没有行政审批权限的部门外，有46家国务院部门在门户网站上公开了本部门行政审批事项清单，提供了审批依据、申报条件、审批流程信息等内容。地方政府则普遍在门户网站或者政务服务中心网站公示了行政审批事项清单。31家省级政府和5家计划单列市政府都能以行政服务中心网站、专门的行政审批网站或政府网站在线办事栏目等形式，为行政审批信息公开提供网络平台。这些网站的建设使得政府的行政审批事项、权限及审批权运行更加透明，也方便了企业和人民群众。海南省人民政府政务服务中心在其网站首页设置专门栏目，列出了省级行政审批权力清单和进驻省政务中心的审批权力清单，并配有行政审批单位、行政审批事项（包括子项）、管理服务事项（包括子项）、互联网申报事项、全流程互联网审批事项的实时数量信息。

    但由于行政审批事项的发布平台趋于多元化，不同网站间或不同平台间容易出现所发布的信息不一致的情况，会影响公开效果。本次测评结果显示，多数地方政府在政务服务中心发布的行政审批事项信息能与当地政府门户网站或部门网站发布的信息保持一致。有22家省级政府和3家计划单列市政府的政务服务中心网站提供的行政审批事项信息与本级政府门户网站或部门网站是一致的。

    公开的行政审批事项信息在形式上相对完整。有10家国务院部门较为完整地公开了所有行政审批相关事项，如审批依据、申报条件、审批流程、办理进度、审批结果信息等。有13省级政府和5家计划单列市政府能够全面提供上述信息。甚至有行政机关对审批依据作出了详细解释，例如，海南省网上审批大厅在列明行政审批依据的同时，对每一条审批依据都进行了解释说明，其条理清晰、文字简洁，方便办事群众在申报过程中理解和适用法律法规、规章以及规范性文件的条文，有助于提高办事效率。

    4.行政处罚信息公开取得重要突破

    行政处罚是行政机关重要的管理手段，依法行使行政处罚权既是保障相对人合法权益的要求，也是全面履行政府职责的重要体现。长期以来，行政处罚往往只能做到对当事人特别是被处罚人公开，而一般不对公众公开。但实际上，不少行政违法关系到公共利益，特别是一些企业的违法行为危害了人民群众的人身健康和财产安全、损害了市场环境，因此公开行政处罚信息不仅仅是对行政机关依法行政的监督，也有助于督促市场、社会主体自觉守法，构建诚信的市场环境。本次评估发现，国务院部门中除不具备行政处罚权限的部门外，发展改革委、民政部、住建部、商务部、环保部、工商行政管理总局、新闻出版广电总局（新闻出版领域）、保监会、证监会、民用航空局等部门都在门户网站上公开了全部类别或者部分类别的行政处罚案件信息，包含处罚依据、当事人姓名或者企业名称及主要违法事实、处罚结果等信息。地方政府中，宁波市政府开通了“阳光执法网上服务大厅”，青岛市政府开通了“青岛行政网上行政处罚服务大厅”，集中发布全市各部门的行政处罚事项及作出的行政处罚决定信息。

    （三）政府信息公开工作年度报告规范化程度不断提升

    政府信息公开工作年度报告是政府机关对上一年度本机关政府信息公开工作的总结，按照《政府信息公开条例》规定，上一年的年度报告应于每年3月31日前对社会发布，接受社会的检验和监督。项目组评估了年度报告的发布情况、年度报告是否具有新颖性以及报告的内容是否全面。早在2014年3月31日前，项目组就已经完成了对各评估对象2013年年度报告发布情况的评估工作。项目组在各政府机关网站对其年度报告进行了检索，结果显示，绝大部分政府机关能在规定的时间内发布年度报告。截至2014年3月31日24点，被评估的国务院部门中，按时发布2013年年度报告的有52家，省级政府及计划单列市政府全部都做到了按时发布。

    多数年度报告内容较为详实，详细列明了主动公开政府信息、依申请公开政府信息的情况及相关行政复议和行政诉讼的情况，指出了本级政府在信息公开工作方面存在的主要问题，并明确提出了改进措施和努力方向。

    年度报告评估结果显示，不少行政机关的年度报告不仅内容翔实新颖，形式上也有了不同程度的创新。有些行政机关注重内容的可读性，有些行政机关注重公众查询年度报告的便利性，还有些行政机关注重年度报告外观的多样性和生动性。比如，北京、上海和四川的年度报告制作成了Flash动画，样式精美，内容完整，集创新与实用于一体。不少行政机关在年度报告中加入了详细的图表，增强了年度报告的可视性。有些行政机关还将本年度的情况与往年的情况做了对比，使得年度报告的内容更加完整丰富、直观易懂。有些行政机关在年度报告中列出了主动公开法规、规章及规范性文件的名称列表，且可以直接链接到文件内容。有的省级政府在门户网站的年度报告栏目中加设市级政府年度报告。上海市政府在年度报告栏目中设置查询下拉框，方便公众查询。上述做法都为公众查询、获取信息，理解内容提供了极大便利。

    值得一提的是，有的国务院部门还提供了政府信息公开月度统计报告，有助于公众实时了解其政府信息公开状况，欧博娱乐如商务部和文物局。其中，文物局还公开了地方文物管理机构报送的月度统计信息。

    （四）政府信息公开申请渠道较为畅通

    依申请公开是《政府信息公开条例》规定的重要制度，也是行政机关公开政府信息的重要方式。从各行政机关发布的政府信息公开工作年度报告可以看出，近年来，政府信息公开申请量逐年攀升，依申请公开制度已经成为人民群众获取信息的重要途径，也给行政机关进一步做好信息公开工作带来了压力与动力。本次评估主要是验证邮寄申请和网络在线申请两种渠道的畅通情况。

    2014年11月20日开始，项目组陆续以个人名义，以邮政特快专递、在线申请的方式，向国务院部门、各地国土资源管理部门、财政部门提出了政府信息公开申请。对国务院部门，以邮政特快专递发送申请，随机要求其公开本部门的特定信息，向各部门发送的申请内容各有不同。地方政府方面，由于国土资源管理部门和财政部门都可能持有土地出让金收取信息，因此，项目组对地方国土资源管理部门通过邮政特快专递发送申请，要求其公开当地过去一年中土地出让金的收取情况；对地方财政部门采取在线申请的方式，也要求其公开当地过去一年中土地出让金的收取情况。

    项目组按照《政府信息公开条例》规定，结合邮政特快专递签收时间、在线申请发送时间，预留了合理的时间，验证其答复的时间情况。在邮寄申请渠道方面，共有40家国务院部门、20家省级国土资源管理部门和4家计划单列市政府的国土资源管理部门在规定时限内作出了回复；在在线申请方面，提供在线平台的机关中，有18家国务院部门、7家省级财政部门和3家计划单列市财政部门在规定时限内作出了回复。这说明，绝大多数部门的依申请公开渠道是畅通的。

    为了更好地做好依申请公开工作，有的部门积极探索如何进一步做好依申请公开工作,如卫生计生委在依申请公开栏目中，公示了此前处理的较为典型的申请案例及卫生计生委作出的答复，以提示申请人注意申请的规范性并对可能的答复结果作出合理预期。国家宗教事务管理局在接到项目组提出的公开全国登记在册的宗教活动场所数目的申请后，不但按时答复，还及时在门户网站主动公开了“全国宗教事务场所基本信息”。

    （五）对重大文件法规的解读及时、准确

    对重大政策文件作出解读，是行政机关正面、主动阐释政策出台背景、依据、具体管理思路等的重要手段，有助于人民群众全面、准确地理解相关决策的内涵，有效维护自身的合法权益。国办发〔2013〕100号、国办发〔2014〕12号文均对此提出了明确要求。

    本次评估发现，不少行政机关十分重视重大政策法规的解读工作。在56家国务院部门中,有38家在门户网站设置了专门的政策法规解读栏目。地方政府方面，计划单列市政府均在门户网站开设了政策解读栏目，省级政府中有26家开设了此栏目。从解读数量上看，2014年全年解读政策法规数量超过30部的有国家税务总局、卫生计生委、教育部、财政部、商务部等部门。不少行政机关做到了主要发布对本部门、本地方作出的重大政策法规的解读。比如，宁波市政府、厦门市政府的解读栏目中全部为本地方出台的重要政策法规的解读信息。宁波市政府针对企业办事依据公开不集中、企业查询信息不方便的情况，专门在门户网站上开通了“宁波市企业政策查询平台”，在市一级及所属部门发布的每一条政策法规后都附有“政策解读”子栏目，提供解读信息。为了方便企业理解相关政策法规，所有政策法规后还根据需要提供相关的政策，以及主管部门的联系电话，方便企业电话咨询，体现了工作的细致与用心。

    （六）主动回应社会关切问题

    积极主动地回应社会关切问题，做好政策等的解释说明，消除人民群众的各种疑虑，是新形势下做好信息公开工作、掌握舆论主导权和话语权、维护社会稳定的重要举措。国办发〔2013〕100号、国办发〔2014〕12号文为此专门对行政机关主动回应社会关切问题提出了要求。本次评估对各行政机关2014年回应社会关切的情况做了摸底。项目组从2014年1月1日至2014年12月31日的新浪新闻“每日热点新闻Top10”的3650条热点新闻中，筛选出需要被评估的国务院部门和各级地方政府进行回应的237条热点新闻；并以环境保护为主题，从新浪、网易、搜狐、腾讯的新闻栏目中截取了2014年的5437条新闻报道，筛选出需要被评估的各行政机关作出回应的108条热点新闻。结果显示，各级行政机关日益注重积极主动回应社会关切问题。

    1.门户网站纷纷开设热点回应栏目

    项目组发现，不少行政机关较为重视对社会关切问题的主动回应，有些地方的行政机关还在门户网站上专门开辟了回应栏目，如上海、云南、四川、陕西、甘肃、内蒙古、宁波等。

    2.注重重大舆情的研判

    做好主动回应的前提是及时掌握公众关切问题的动态，为此，各级政府部门必须对舆情有一定的研判。宁波市政府在门户网站设置了“宁波市市级部门网站群最受关注的信息”栏目，以全市各部门相关信息被关注的热度情况,作为相关部门判断是否需要及时作出应对的重要依据。

    3.回应率高、回应意识较强

    作为公众最为关注的信息，热点信息的回应率很大程度上反映了政府信息公开的回应程度如何。评估发现，被评估对象对热点新闻的回应率较高，回应意识在不断增强。

    如前所述，在237条需要回应的新浪热点新闻中，共有193条得到回应，回应率高达81.43%。其中，涉及中央各部门的30条热点新闻中，有25条得到回应，回应率为83%；涉及地方政府的207条热点新闻中，有168条得到回应，回应率为81.16%。在108条环保热点新闻中，涉及国务院部门的8条新闻全部得到了回应；涉及地方行政机关的100条新闻中，有92条得到了回应，回应率为92%。此外，由于公众监督范围越来越广，行政机关所回应的热点信息所涉及的事项也越来越宽泛，不仅涉及养老金改革、公务员涨工资等问题，也有对诸如重庆一路口五年未装红绿灯这类公民身边事的回应。

    通过对个案的观测，项目组也发现，2014年不少行政机关面对热点问题时能够主动、及时地作出回应。例如,财政部2014年12月12日宣布上调燃油税后，舆论反响强烈，对此，财政部、国家税务总局相关负责人13日就作出回应，表示提税是为了治污。虽然回应并未完全消除质疑，但其回应速度值得肯定。又如，针对部分媒体有关“1月20日起，北京首套房贷八五折优惠利率将全面取消”的报道，中国人民银行当天即发表声明辟谣，称目前北京地区首套房贷政策没有任何改变。

    此外，2014年,不少地方政府针对舆情或者社会关注的热点问题也作出了及时回应，如：（1）北京针对公交票价改革、冬季供暖、雾霾狙击战、进京证办理等热点问题作出回应；（2）上海针对亚信峰会、上海车牌拍卖等问题作出回应；（3）湖北针对征地农民养老保险补偿、适龄儿童少年上学、武汉公交专用道等问题作出回应；（4）广东省在其新闻发布会上多次对相应专项行动热点作出回应，如公安厅通过新闻发布会针对打击整治涉黄违法犯罪专项行动作出回应；（5）宁波市门户网站的“阳光热线栏目”中有相关厅局关于民生问题的访谈节目，对相关民生问题作出回应；（6）厦门在门户网站政民互动的领导访谈栏目中,对“关于厦门市公共自行车系统规划与建设的意见、建议”等热点问题作出回应。

    4.行政机关回应热点信息速度较快

    对于热点信息，公众不仅想要知道是什么、为什么、怎么样，更急于在第一时间掌握信息，因此对于热点信息的回应必须做到及时迅速，否则当热点已经不“热”时再回应，效果将大大折扣。评估发现，被评估对象对于热点新闻的回应都非常迅速，争取第一时间。如前所述，在237条涉及中央各部门和各级地方政府的热点新闻中，共有193条新闻热点得到回应，且几乎都是在事情发生或事件曝光之后一周内就迅速回应，有的甚至当天就作出了回应。一般来说，回应时间与事件性质有关，一些需要调查的事件的回应往往会稍慢，相比之下，单纯解释性的回应较为迅速。如，2014年9月10日网传黑龙江依兰县一教师向学生索取礼品并辱骂学生，随后依兰县教育局仅一天就完成了调查并于9月12日向社会发布通报公布了调查结果。2014年5月23日四川一交警开房丢佩枪的新闻引发社会关注，24日，泸州市合江县政府就公布了调查结果。此外，行政机关回应不仅及时，主动性也在增强，相较于等待记者来追问，不少回应都是行政机关主动作出的。

    5.回应形式趋于多样化

    基于对不同类型事件的回应，政府也采用了越来越多样化的方式与公众沟通。评估发现，行政机关进行回应的方式不局限于单纯的接受新闻媒体采访，还积极地采用包括门户网站、官方微博、召开新闻发布会在内的多种形式。国务院部门回应有关重大政策性问题时往往采用新闻发布会的形式，例如人力资源和社会保障部回应关于延迟退休、养老金改革等一系列社会保障问题时，即采取了新闻发布会的形式。此方式能够与新闻媒体实时沟通，回应正式。而省市级行政机关则更多选择通过微博这种新媒体的方式进行发布。以山东省为例，该省各级政府部门开设官方微博比较普遍，2014年的237条待回应事项中，共有12条热点新闻涉及山东，在得到回应的9条中，有5条是通过其官方微博发布的。类似的常采用微博形式予以回应的还有上海、河南等。值得一提的是，有的政府部门对同一事件采取了多种方式予以回应，大大增加了信息发布和回应的立体化程度。2014年9月17日，网曝河南获嘉县警察持枪护卫县长引起网民质疑，而就在消息曝光的当天，获嘉县警方即通过微博说明情况，澄清误会，同时，县领导在门户网站说明情况并就此事进行了诚恳的道歉。

    此外，值得注意的是，在193条得到回应的信息中，有109条信息通过媒体采访的方式进行回应，占全部回应信息的56%，可见通过新闻媒体回应舆论监督发挥着非常重要的作用。

    可以说,积极主动地回应社会热点及社会关切的问题，正在成为各行政机关政府信息公开工作的新任务、新常态。通过回应社会关切问题，进一步提升了各级政府的公信力，拉近了政府部门与人民群众的距离。

三、政府信息公开工作尚需解决的问题

    评估中，项目组也发现，目前我国政府信息公开还面临不少问题，信息公开工作距离人民群众最大限度获取信息的需求，距离打造法治政府、服务型政府的要求之间还有一定的差距，需要找准问题，逐步予以解决。

    （一）政府信息公开管理机制尚待完善

    1.机构建设还无法适应政府信息公开形势

    政府信息公开工作是一项专业性极强的工作。要做好政府信息公开工作，不但要处理好公开与不公开的关系，还要处理好何时公开、对谁公开、如何公开等问题。许多事项的公开需要从法律、管理、传播等角度综合加以考量,既要合法，又要符合管理的需要，还要符合信息传播的规律，因此，必须有专门机构和专门人员负责政府信息公开工作。但据项目组近年来持续的跟踪调研，包括本次评估中进行访谈和对政府信息公开申请验证的情况来看，政府信息公开机构建设还没完全到位，制约了不少行政机关政府信息公开工作的推进。

    目前,绝大多数行政机关没有专门的机构和人员负责政府信息公开工作。不少行政机关的政府信息公开工作机构都是议事协调性的虚设机构，无编制、无固定人员，只是由一些工作人员兼职，或者临时抽调其他部门人员帮忙，一旦遇到复杂的政府信息公开问题，尤其是在依申请公开工作方面，难以保证工作的专业性和准确性。截至2014年12月底，国务院部门中,仅4家部门有专门的信息公开工作机构，地方政府中,省级政府情况较好，有25家省、自治区、直辖市政府设置有专门的信息公开工作机构，计划单列市中仅1家设置了专门的信息公开工作机构。其他部门和地方政府往往还只能做到个别工作人员身兼多职，兼顾处理政府信息公开工作，或者临时从其他部门抽调人员来处理相关事务，公开工作的连续性、专业性难以保证。

    2.多头管理制约政府信息公开效果

    政府信息公开工作的多头管理问题由来已久，目前，国务院办公厅层面已经对政府信息公开、政务公开、政府公报、政府网站等进行了整合，公开效果显著提升。但国务院部门乃至地方政府层面，多头管理的问题还比较突出。在一些行政机关，政府信息公开的工作由办公厅（室）负责，门户网站则由信息中心管理，热点回应归口为专门的舆情监测部门。甚至有的地方政府门户网站与信息公开管理机构分离,有的地方政府建有多个微信平台,且分属不同的部门管理。在本次被评估对象之外，项目组还发现有的地方政府建有多个门户网站，且分属于政府办公厅、党委宣传部门。多头管理、各自为阵，非但没有提升政府信息公开的效果，往往还会导致信息公开的内耗、对外公开的信息口径不一、前后矛盾，使政府的公信力受到影响。

    3.地方政府工作部门的信息公开水平亟待提升

    评估发现，各省、市政府本级的信息公开工作都已经相对规范，但其所属部门的公开水平还有待提升。本次评估涉及地方政府的政务服务中心、环境保护部门、食品药品监督管理部门、财政部门、国土资源管理部门、政府法制办等部门，有的部门门户网站建设水平不高，有的部门还没有开设网站，有的部门信息公开栏目设置不到位，有的部门信息公开指南不齐全、不规范，有的部门信息公开申请渠道不够畅通，有的部门信息公开更新慢，有的部门信息链接无效。这说明各级地方政府在做好本级政府信息公开工作的同时，还需要督促所属部门同步做好工作。

    （二）主动公开水平尚待提升

    1.政府信息公开栏目建设规范化程度待提升

    评估中发现，有的行政机关门户网站的政府信息公开栏目建设还不够规范。

    首先，政府信息公开栏目的要素不齐全。在国务院部门中，有9家没有提供政府信息公开依据，有2家没有配置政府信息公开目录栏目，有4家没有提供政府信息公开指南，有8家没有提供依申请公开栏目，2家提供的依申请公开栏目链接无效，有4家未提供政府信息公开工作年度报告栏目。在省级政府部门中，有4家没有提供政府信息公开依据，有1家政府信息公开目录栏目链接无效，有1家提供的依申请公开栏目链接无效。

    其次，政府信息公开目录中的信息有效性和便民性待提升。项目组随机对各行政机关目录信息的链接有效性进行了验证，结果显示，仍有个别行政机关的信息链接无效，国务院部门中其所公开的信息能够全部有效打开的有50家，省级政府中能够全部有效打开的为26家。此外，目录信息的便民性不理想。目录信息应具备检索功能，方便公众在目录中有针对性地检索需要的信息，但调研发现，仅17家国务院部门在门户网站上为目录配置了专门的检索功能且有效，其余部门或未配置检索功能或配置的检索功能无效。省级政府中，仅有8家在门户网站上为目录配置了专门的链接且有效，其余政府或未配置检索功能或配置的检索功能无效。计划单列市政府在上述指标评估中普遍表现较好。

    最后，政府信息公开目录与政府门户网站的关系不明确。按照《政府信息公开条例》和国务院办公厅历次发文的要求，政府信息公开目录是行政机关管理政府信息、方便公众查询信息的重要保障，但目前，如何处理政府信息公开目录与政府门户网站各栏目之间的关系，一直不明确。从评估情况看，政府信息公开目录与门户网站建设“两张皮”的现象十分普遍。许多行政机关的政府信息公开目录未能包含本级政府门户网站中发布的政府信息，即便将应进入目录的信息范围缩小到《党政机关公文处理工作条例》中所规定的各类可公开的文件形式，仍然普遍存在大量信息未纳入目录管理的情况。按照项目组的统计，国务院部门中仅有5家能确保门户网站上发布的公文类政府信息全部纳入目录管理，省级政府中仅8家、计划单列市政府中仅2家做到了此项要求。由于信息发布缺乏规律、未全部纳入目录，给公众查询信息带来了不便，也直接影响了信息公开的效果。

    2.个别行政机关新闻发布制度还未常态化

    行政机关主要负责人通过新闻发布会直接面对媒体和公众，进行互动交流，是落实政府信息公开制度的重要内容，也是向社会发布各类重要信息、与公众进行面对面沟通的重要渠道。国务院办公厅对各部门召开新闻发布会的频率有最低要求，目的是引导各部门积极主动对外发声，及时向社会传递准确的信息。但从评估结果来看，在新闻发布方面不少行政机关还有极大提升空间。国务院部门中，项目组通过多种渠道搜索，截至2014年12月中旬，有11家部门没有召开过新闻发布会或者参加过国新办召开的发布会的任何记录，有9家部门召开过1次新闻发布会或参加国新办会议的记录。按照国办发〔2013〕100号文的要求，与宏观经济和民生关系密切以及社会关注事项较多的相关职能部门，主要负责同志原则上每年应出席1次国务院新闻办公室的新闻发布会，新闻发言人或相关负责人至少每季度出席1次，但评估发现，至少有6家此类部门未能达到这一要求。在省级政府中全年未召开过发布会的有4家，计划单列市政府中有1家；全年召开发布会低于3次的有2家省级政府和1家计划单列市政府。

    3.规范性文件的公开水平仍需提升

    评估发现，虽然各行政机关都通过门户网站等公开了规范性文件，但公开水平不高，公开效果不太理想。

    首先，规范性文件栏目设置不合理。在门户网站设置专门的规范性文件栏目，集中有序发布规范性文件，有助于公众查询。但评估发现，不少行政机关在门户网站上设置了多个专门发布规范性文件的栏目。如，有32家国务院部门在门户网站上设置了2个以上的栏目，相关栏目都在发布各类规范性文件；有19家省级政府和4家计划单列市政府的门户网站也存在这个问题。栏目设置不集中容易导致信息发布无序，影响公开效果。

    其次，规范性文件放置随意的现象较为普遍。评估发现，几乎所有的行政机关在网站上放置规范性文件时都比较随意，如有的将规范性文件放置在“公示公告”栏目中，有的放置在“要闻通告”栏目中。再如，某国务院部门门户网站的“政策法规”栏目中放置了一些非法规类文件；某国务院部门将一部分处罚决定发布在“政策发布”栏目中；某国务院部门在“规章”栏目中放置了规章以外的信息；某国务院部门在“规范性文件”栏目中放置的是行政审批结果。信息摆放不合理不利于公众快捷便利地获取相关信息，必然会影响公开效果。

    最后，部分规范性文件的效力难以从公开的信息中获知。各行政机关多年来制定并发布了大量的规范性文件，有的已经失效、被废止或者被新的文件所取代，但从各部门发布的信息看，一些文件难以判断其效力。此外，多数行政机关在发布新文件时把旧文件撤下，这种做法值得商榷，因为一些规范性文件虽然不再有效，但对于人民群众了解相关政策的延续性，或者对于解决一些历史上有争议的问题仍然是很有用处的。

    4.地方政府财政信息公开工作仍有改善空间

    本次评估发现，国务院部门在财政信息的公开方面做得普遍较为规范，标准统一，这与国务院办公厅、财政部门的统一、明确要求密不可分，但地方政府在这方面还有较大的提升空间。省级政府及计划单列市政府中，绝大多数没有公开预决算的详细附表和说明；各级政府也基本上未对“三公”经费的增减原因作出说明；“三公”经费的信息公开普遍未对因公出国（境）的组团数和出访人数作出说明。在公开国内接待经费方面，省级政府和计划单列市政府中有13家政府公开了此项信息，有23家政府未公开相关信息。此外，公务用车经费信息公开大多也没有对车辆购置数和保有量作出说明。

    5.权力清单公开情况还需加强

    梳理和编制本部门权力清单、摸清本部门职权职责的“家底”，是规范本部门行政权力的重要手段。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅2015年3月印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。而近年来，国务院在推进简政放权的过程中，也要求国务院部门、地方政府梳理各自的权力清单，一些政府部门积极推进，取得了比较好的成果。但评估发现，梳理后的权力清单公开情况仍不太理想。在国务院层面，中编办2014年公开各部门行政审批事项清单后，一些国务院部门只是简单地转发了本部门清单，并没有在本部门门户网站上同步更新本部门的行政审批事项，部分国务院部门门户网站上发布的行政审批事项清单仍是2011年、2012年的信息，出现了新旧清单“打架”的情况。此外，国务院部门还普遍没有公开本部门梳理后的行政处罚事项清单，公众无法获取该部门准确的行政处罚权限信息。虽然有部分部门公开了处罚案件信息，但公开的仅是其实有行政处罚权中的一小部分。地方政府方面，截至2014年12月底，有13家省级政府和2家计划单列市政府未能通过其门户网站查询到权力清单信息。

    6.行政处罚信息公开还需加大力度

    公开行政处罚信息，是规范行政处罚权、构建失信惩戒机制的重要手段，为此，国务院多次发文要求公开行政处罚信息。评估发现，虽然行政处罚信息的公开取得了进展，但仍存在不少问题。

    首先，行政处罚事项公开不到位。评估发现，截至2014年12月下旬，仅有18家省级政府、3家计划单列市政府在门户网站公开了本级政府的行政处罚事项，国务院部门均未在门户网站公开此类信息。在18家公开了行政处罚事项的省级政府中，仅有9家公开了行政处罚依据。

    其次，行政处罚结果信息公开不到位。项目组对地方政府工商、专利、质检、食药监部门查处侵犯商标权、专利权，非法售药，医疗器械违法行为的情况进行了观察和统计，结果发现，仅4家省和3家计划单列市的工商部门，4家省和1家计划单列市的专利部门，12家省和3家计划单列市的质检部门，14家省和3家计划单列市的食药监部门，公开了相应的处罚结果。

    7.环境保护信息公开仍有可规范之处

    环境保护信息公开总体水平较高，但也存在一些问题。首先，部分环境保护信息未有效公开。4家省级和1家计划单列市的环保部门没有提供建设项目竣工环境保护验收的受理公告信息；8家省级和3家计划单列市的环保部门没有提供危险废物跨省转移申请审批信息；2家省级和2家计划单列市环保部门没有提供辐射安全许可证发证信息；3家省级和4家计划单列市的环保部门没有提供辐射项目环评审批信息；4家省级和3家计划单列市的环保部门没有提供辐射项目环保验收信息。《企业信息公示暂行条例》要求，政府部门应当公示其在履行职责过程中产生的企业行政处罚信息。这是企业信用信息的重要组成部分，但很少有环保部门公开此类信息。

    其次，网站环保信息栏目无序建设的现象突出。在有些地方环保部门的门户网站中，危险废物许可证、辐射审批信息甚至排污收费和行政处罚信息放置混乱; 有些地方环保部门的门户网站中，建设项目环评审批、环保验收信息栏目的设置不完善，大部分信息都混淆在一起，如将一些“拟审批”信息放在“审批后”栏目中。绝大多数环保部门没有设置企业环保信用信息专栏，企业环保信息放置随意；部分虽设置了企业环保信用栏目，但栏目中没有提供相关信息。

    8.网上非法售药及医疗器械整治专项行动信息发布仍不到位

    根据项目组对被评估对象发布网上非法售药及医疗器械整治专项行动的信息公开情况的统计，仅16家省级食品药品监督管理部门网站设有网上非法售药专项行动信息栏目；23家省级食品药品监督管理部门网站设有医疗器械整治专项行动信息栏目；10家省级食品药品监督管理部门网站公开了2014年开展网上非法售药专项行动的信息；28家省级食品药品监督管理部门和所有计划单列市的食品药品监督管理部门发布了2014年开展医疗器械整治专项行动的信息。此类信息关系到公众利益，是公众最为关心的信息，而政府在这方面也做了大量的工作，但却未通过有效途径对外公开，不能不说是一个遗憾。

    9.政府信息公开工作年度报告发布有待规范

    政府信息公开工作年度报告是总结各部门上一年度政府信息公开工作、接受社会监督的重要形式，也是《政府信息公开条例》规定的各行政机关的法定义务。目前来看，政府信息公开工作年度报告发布还有不少待规范之处。

    首先，年度报告的统计口径不一致。以依申请公开的受理量与答复情况来看，有的地方政府会在年度报告中披露包括全省（市）在内的各级政府部门受理政府信息公开申请的数量，但有的则只统计本级政府的受理量。

    其次，年度报告对一些重要数据披露不详。据统计，有26家国务院部门提供了依申请公开信息数量居前几位的事项，有19家提供了申请人按照不同申请方式提交申请的数量，有21家按照答复决定的内容（如公开、不公开、部分公开等）提供了分类数据，有9家按照不公开的理由（如涉及国家秘密、个人隐私等）提供了分类数据，同时提供了投诉、行政复议和行政诉讼数据的只有6家。有8家省级政府按照本级政府、下级政府、所属部门三个类别详细提供了收到申请的数量，有14家仅提供了本级政府与下级政府或者本级政府与所属部门收到申请的量；有7家提供了申请数量居前几位的部门，有21家提供了申请数量居前几位的事项；有20家提供了申请人按照不同申请方式提交申请的数量，有24家按照答复决定的内容（如公开、不公开、部分公开等）提供了分类数据，有9家按照不公开的理由（如涉及国家秘密、个人隐私等）提供了分类数据，而能够同时提供因政府信息公开工作而产生的投诉、行政复议和行政诉讼数据的只有11家。

    再次，一些行政机关年度报告关于依申请公开情况的描述过于简单，有的甚至只用几句话概括依申请公开的工作情况。如某省政府2013年的报告中仅提到领导很重视，但是对依申请公开数据方面的内容既未说明是否公开，也未说明不公开的理由。

    最后，个别行政机关历年年度报告存在雷同现象。如某国务院部门2013年年度报告的完善措施部分与2012年年度报告的此部分内容基本一致。这种现象可以从两方面进行解释。一是该部门前一年信息公开工作存在的问题未得到改善，因此，后一年提出了相同的改进建议，这说明其工作推动不力；二是该部门工作有了改进，但工作报告撰写态度不认真，敷衍了事。

    （三）部分行政机关依申请公开的说明与答复规范

    1.部分行政机关对依申请公开的规定说明不详或欠缺

    对依申请公开的条件、流程等作出说明，有助于人民群众正确提出申请。部分行政机关没有在门户网站提供依申请公开说明或依申请公开说明的公开位置设置不合理，不方便申请人查找相关信息。评估时，项目组先通过行政机关的政府信息公开指南查找申请条件及流程说明的信息，如果指南中没有该信息，则在依申请公开栏目下的申请说明中查找。通过上述方法查找，仍然发现有些行政机关门户网站没有公开指南或者申请说明。

    2.部分行政机关提供的申请方式单一

    根据《政府信息公开条例》的要求，申请公开政府信息可以采取现场申请、邮寄申请、在线申请等多种方式，以满足不同人群的需要。但评估发现，部分行政机关只提供部分或仅提供一种申请方式。其中邮寄方式是最普遍的申请方式，几乎每个行政机关都提供了邮寄的申请渠道。有5家行政机关（3家国务院部门和2家市财政局）仅提供一种申请渠道。有12家行政机关（8家国务院部门和4家省级财政厅）没有提供在线平台或电子邮件的申请方式。9家行政机关（7家国务院部门和2家省级财政厅）不接受现场申请。

    3.部分行政机关对申请方式的说明与实际不符

    有30家行政机关（17家国务院部门、11家省级财政厅和2家市级财政局）网站上的政府信息公开指南对申请方式的说明不准确。其中，有7家行政机关（4家国务院部门和3家省级财政厅）的政府信息公开指南显示该行政机关提供在线申请平台，但是在其网站上无法找到申请平台。

    4.部分行政机关的政府信息公开申请受理机构信息不全

    政府信息公开申请受理机构信息是申请人正确提交信息公开申请的前提，但是在实践中，部分行政机关没有提供全面的受理机构信息，使申请人在申请时无法填写收件人信息，以致无法提交申请。如，有的政府信息公开指南中没有提供受理机构的地址，有的政府信息公开指南中没有提供受理机构的邮编。有7家行政机关（6家国务院部门和1家省级财政厅）的政府信息公开指南中没有提供受理机构的联系电话。有24家行政机关（15家国务院部门、7家省级财政厅和2家市级财政局）的政府信息公开指南中没有提供电子邮箱。

    5.部分行政机关的在线申请渠道不畅通

    部分行政机关没有提供有效的在线申请平台。在线申请平台是最便捷、成本最低的申请方式，也符合信息化时代申请渠道的发展趋势，但有30家国务院部门、18家省级财政厅、1家计划单列市的财政局没有开设在线申请平台或在平台上无法有效提交申请。虽然有部分行政机关提供了有效的在线申请平台，但对申请表的填写格式做了限制。如，某国务院部门的在线申请平台限制联系电话的位数；某国务院部门的在线申请平台要求申请人填写联系电话必须按照区号加电话号码的格式，也就是仅能填写固定电话号码；某国务院部门的在线申请平台对申请内容做了字数限制；某省财政厅的在线申请平台对工作单位填写有格式要求，不能不填写也不能填写“无”；某省财政厅的在线申请平台对提交身份证扫描件的格式有要求，只能是JPG格式的文件；某省财政厅的在线平台只对本省户籍的申请人开放；某计划单列市财政局的在线申请系统在获取手机验证码阶段提示尚不具备向外省手机用户发送验证码的功能，换句话说，该计划单列市财政局的在线申请系统也只对当地手机用户开放。这些限制给申请人带来了较大的不便，并且在实际工作中也无此必要。

    6.部分行政机关对所申请信息的描述要求不合理

    部分行政机关要求申请人必须精确说明需要申请的信息内容。事实上，不少申请人并不能准确知悉所需要信息的名称、文号，而只能对其特征作出描述，因此，要求其准确说出申请文件名称的做法并不合理。在评估验证过程中，部分行政机关要求项目组人员必须以书面形式补正信息公开申请。需要指出的是，有3家国务院部门在与测评人员进行电话沟通时，测评人员表示申请表中所要求填写的是信息内容描述，并非明确的信息名称，而测评人员也不知道具体的信息名称，但是这几家部门仍表示需要提交书面的补正申请。其中，某国务院部门要求测评人员重新提交申请。某直辖市国土资源局的补正申请告知书称，该申请不是政府信息公开申请，而是咨询，测评人员需要再次明确所申请信息的名称、索引号等内容。

    7.部分行政机关工作人员的业务能力与服务态度有待改善

    项目组测评人员与众多被评估对象的工作人员的电话沟通中，部分行政机关工作人员的业务能力和服务态度有待改善。具体来说，某国务院部门在寄给测评人员的政府信息公开申请补正通知书中虽留下了其信息公开工作办公室的联系电话，但测评人员多次拨打通知书上的电话都无人接听。某国务院部门的工作人员电话要求测评人员细化申请内容时，测评人员询问是否可将补正申请书通过电子邮件方式发送，该工作人员却要求测评人员重新提出信息公开申请，当测评人员再次询问可否通过电子邮件申请的时候，对方却不告知测评人员申请方式和工作邮箱。

    8.部分行政机关未按期作出答复

    《政府信息公开条例》规定，行政机关应在收到申请后的15个工作日内答复申请，如需延期的话，最多只能延长15个工作日。本次评估中，有部分行政机关没有在15个工作日内答复项目组，且没有通知延长答复期限。评估显示，有16家国务院部门、11家省级国土资源管理部门、1家计划单列市的国土资源管理部门没有在规定期限内答复测评人员的政府信息公开申请。

    项目组还发现了另外一个问题。测评人员于2014年12月1日向某国务院部门寄出政府信息公开申请，经测评人员查询，该部门已于2014年12月2日签收了该信函，但是主管信息公开的工作人员表示其实际收到申请的时间却是2014年12月10日。这表明，在邮寄申请方式下，受行政机关内部公文流转的影响，实际受理时间可能会大大滞后于信函签收时间，如何认定受理时间值得研究。

    9.部分行政机关对信息公开申请的答复不规范

    在收到答复的行政机关中，有几家仅在电话中告知了答复结果，不出具书面答复。一些以电子邮件方式出具的回复中，答复格式较为随意。有3家国务院部门、2家省级国土资源厅和1家计划单列市的国土资源局使用QQ或163邮箱作出答复，而非行政机关的官方邮箱，且邮件的正文也没有行政机关的抬头或落款，申请人很难相信这是官方作出的正式答复意见。例如，某国务院部门于2014年12月5日以电子邮件方式作出答复，但是答复邮件使用的是QQ邮箱，邮件附件虽然附有告知书，但告知书上没有加盖公章。某省国土资源厅答复的邮件正文只有一句话“请登录省国土资源交易网查询”，没有抬头或落款。有8家行政机关没有告知作出答复的依据。

    在答复内容上也存在不规范的现象。有3家国务院部门答复称所申请的信息属于国家秘密，但未告知依据。大部分行政机关都没有在答复中提供对答复有异议的救济途径，地方政府中仅北京、安徽、青岛告知了救济途径。

    10.公开与否的标准不够明确

    项目组针对地方行政机关提出了公开土地出让金数据的相同申请，但是各地的答复结果大相径庭。

    有5家省级国土资源厅和2家计划单列市的国土资源局公开了土地出让金的数据。在未公开土地出让金数据的行政机关中，有1家行政机关答复称，所申请的信息不存在；有2家省级国土资源厅称不负责加工汇总；有16家省级国土资源厅和1家计划单列市的国土资源局提出该信息非本机关政府信息公开范围；有1家省级国土资源局提出申请的信息非政府信息公开范围；有1家计划单列市的国土资源局以测评人员不能提供身份证明和用途证明为由不予公开。在以所申请事项非本机关政府信息公开范围为由不予公开的答复中，部分行政机关提供了《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》(财综〔2006〕68号)作为依据，这表明以非本机关政府信息公开范围为由的答复至少可以提供该文件作为答复的依据，但是，有9家省级国土资源厅未提供答复依据。而在这些认为该事项非本行政机关政府信息公开范围的答复中，7家省级国土资源厅没有告知测评人员该向哪个行政机关申请公开该信息。某计划单列市国土资源局在没有要求测评人员提供身份证明或用途证明材料，且没有任何沟通的情况下，直接发出政府信息公开告知书，以所申请信息与生产生活科研为由无关不予公开。

    （四）对重大政策文件的解读尚需加大力度

    首先，项目组发现，部分地方政府的政策解读栏目转载了大量国家相关部门的政策解读，本地文件的解读信息较为有限。

    其次，政策文件的解读质量还有待提升。多数行政机关发布的解读内容多来源于当地新闻媒体不同角度的报道，缺乏政府主导下的全面性解读。而且，多数解读只是把制定有关法规、规章及规范性文件的说明以及媒体报道照搬到网上，不仅形式呆板，信息量也十分有限。

    （五）回应热点的水平尚待提升

    虽然不少行政机关日益重视对于热点事件和百姓关切问题的回应，主动性和及时性都有所增强，在一定程度上满足了人民群众的信息需求。但与此同时，一些问题也在逐渐暴露。回应模式化、回应缺乏实质内容等的现象较为普遍，这使得回应不仅没有起到正面的效果，反而引发了更多的质疑与不信任，降低了政府的公信力。在前述237条热点信息中，虽然有高达80%的信息得到了回应，但在得到回应的193条信息中，仅有86条信息回应较为成功，成功率仅为44.56%，不足一半。剩下的107条信息回应中，都或多或少存在解释不清、没有后续回应等问题。

    回应的实质在于内容而非形式，回应迅速、回应形式好不等于回应效果好，好的回应应该是抱着真诚负责的态度对公众关心的问题进行合理的解释和明确的答复，从而获取公众的信任而不是进一步引发公众的质疑，但现实中回应不到位的情况并不少见。在得到回应的193条热点信息中，有26条信息虽得到了回应，但有头无尾，最后不了了之。

    回应的目的在于将公众的疑惑解释清楚，给出明确清晰的答案，但现实中各政府部门对社会关切问题的回应流于形式，看似说了不少内容，实际却顾左右而言他，对公众最关注的核心问题往往并未给出令人信服的回应。此种做法最终会降低公众对政府的信任。类似的不太理想的回应并不少，这说明，政府机关在回应社会关切问题时，还需要找准公众的关切点，逐步提升回应水平。

四、完善政府信息公开工作的建议

    第一，加强并整合政府信息公开工作机构。各级各类行政机关应成立专门的政府信息公开工作机构，由专门人员专职负责政府信息公开工作。同时，专门机构应统筹做好包括政府信息公开、网站建设、微博微信运作维护、舆情观测与应对在内的各项工作，形成政府信息公开的合力。

    第二，逐步明确需主动公开的重点领域的公开标准和要求。建议在现有每年发布政府信息公开要点的基础上，选取几个重点领域，联合相关部门共同明确相关信息的公开要求和标准。可以考虑就某些行业自上而下地梳理权力清单，明确上下级机关的职责职权划分，确立行政审批、处罚、强制等信息的公开标准和范式。此外，国务院部门可以参考教育部2014年发布的《高等学校信息公开事项清单》的做法，梳理本部门应主动公开的政府信息，以清单的形式对外发布，作为各行政机关公开相关信息的最低要求，并根据法律法规的修改完善及社会发展的需要进行动态更新。政府信息公开工作年度报告的发布也应当设定严格的标准，避免出现连续几年的报告在框架、结构、内容上严重雷同，只是更换个别统计数据的情况。

    第三，明确政府信息公开专门栏目的设置要求。建议结合政府网站建设，进一步明确政府网站上政府信息公开栏目的设置要求和基本要素，设定明确的标准供各级行政机关参考。门户网站建设方面，需明确网站应具备的基本要素及各类重点信息（如规范性文件）的公开方式，为各级行政机关进一步建好网站提供可操作性强的指引。2014年，中央政府网网站进行了改版，改版后的网站更加简洁、大气，信息查询更加方便，不少行政机关纷纷效仿，不失为一个成功的实例。

    第四，行政机关需要养成主动发声的习惯，使政府形象更加开明和开放。所有行政机关都应在做好政府网站信息公开的同时，养成用新闻发布会、微博、微信等方式主动对外发声的习惯。而且，还要改变发声时生硬、冰冷的模式，充分运用动漫等传播手段，使用更加通俗的语言，让信息公开更生动，拉近与人民群众的距离。尤其是应当加强舆情监测，将发布前的舆情风险预判与发布后的主动回应紧密结合，提升信息公开效果。

    第五，进一步加强依申请公开工作。从目前各行政机关面临的依申请公开形势看，未来申请量仍会逐步攀升，申请的复杂性仍会不断加剧，借助政府信息公开申请实现信访、维权等目的的情况短期内还可能增加。为此，应规范各行政机关的依申请公开处理流程，确保对依申请公开的说明描述准确，渠道多元化且通畅。应保证有专门人员专职处理政府信息公开申请。建立疑难、重大、复杂申请会商机制，遇到难以处理的申请，应邀请相关业务主管部门、专家参与论证。还要结合实务中遇到的问题，定期开展有针对性的培训。各级办公厅（室）应发挥领导和指导作用，从整体上掌控本级政府的政府信息公开申请处理工作，对疑难、重大、复杂的申请，应及时介入，指导和帮助有关部门做好论证和答复，提升答复的规范化和专业化水平。

    第六，建议各级政府办公厅（室）进一步加大对本级政府信息公开工作的指导、督查力度。各级政府办公厅（室）在做好本级政府的信息公开工作的同时，还需要整体推进本级政府下属部门的信息公开工作，确保本地的政府信息公开工作整体有序推进。

    第七，将政府信息公开工作与法治政府建设同步推进。政府信息公开工作不是孤立的，其与法治政府建设紧密相连。一些地方、部门的政府信息公开申请工作压力大、难处理，除了与目前公开与不公开的标准还不够明确、操作性不强等因素有关外，更多的则是因为依法行政还不到位，不少情况下权力的运行还很难符合依法行政的要求，在一定程度上还存在管理不规范的现象。在这种情况下，一旦遇到政府信息公开的申请，有关部门就没有公开的自信和底气。因此，政府信息公开不能孤立对待，必须与法治政府建设同步发展、同步推进，即做好政府信息公开工作除了要解决一些政府信息公开工作自身存在的问题外，还需要加大依法行政的力度，进一步规范权力运行。权力运行规范了，各级政府才能有公开信息的底气和勇气。

    (报告全文及相关材料还将通过中国社会科学出版社出版发行的“国家智库报告”发布平台发布)

责任编辑： 方圆震

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