网络内容治理的重点在于防范与抵制违法信息与不良信息，同时制作与传播国家建设成就与社会正能量的内容，从而达到维护国家安全、社会稳定与个体权益的目的。其中，维护国家政治安全特别是意识形态安全，成为网络内容治理的重点。

2.平台网络内容治理的政策与制度

中国的平台网络内容治理具有运动式治理与制度化建设并行运作的特征。“清朗”系列专项行动是运动式治理的重要举措。自2013年全国宣传思想工作会议后，“清朗”系列专项行动作为内容治理的常规手段，在打击违法与不良信息、营造清朗网络空间、维护网络传播秩序等方面发挥了重要作用。仅2021年，中央网信办就牵头开展了“清朗·春节网络环境”“清朗·整治网上历史虚无主义”“清朗·‘饭圈’乱象整治”等九项专项行动，有力维护了建党百年等重大活动期间的网络传播秩序。

与制度化治理相比，作为运动式治理的“清朗”行动具有指向性强、治理效果明显等优势，在政策工具中扮演的角色重要、地位稳固。但也要看到，“清朗”行动是制度建设相对不足情况下的临时举措，存在治理主体与治理边界不清晰、治理效果难以持续等问题，作为治理对象的平台也会因政策指令的模糊性，出现消极应对或盲目扩大管理范围等风险。随着超级平台的基础设施属性增强，更应强化制度建设。

内容治理的制度建设主要依靠立法立规。2020年3月1日，《互联网信息内容生态治理规定》（简称“治理规定”）正式实施。作为我国自接入互联网以来针对网络信息传播领域所制定的最系统全面的规范性文件，“治理规定”致力于“营造良好网络生态”，对鼓励传播的信息、违法与不良信息逐条列出，规定了政府（各级网信办与有关部门）、平台、用户（网络信息内容生产者与使用者）、网络行业组织各方权责，初步确立了党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律的多主体协同参与治理体系。

“治理规定”的实施提升了网络内容治理的实效与规范化水平，遏制了网络违法与不良信息的传播。但从治理链条来看，“治理规定”仍属于事中与事后监管，在事前监管方面存在不足：针对违法与不良信息传播，治理链条无法向前延伸；针对鼓励传播的信息，存在网络内容生产者过度依赖平台的问题。这两方面的不足都与对平台算法的认识与介入不够有关。算法推荐是平台内容分发和流量分配的核心机制，要实现网络内容治理的目标，推荐算法方面的治理不可或缺。

2021年12月31日，中央网信办联合工信部等多部门发布《互联网信息服务算法推荐管理规定》（以下简称“管理规定”），回应了平台治理过程中的算法治理缺位的问题。该规定以算法为核心，从价值理念、用户模型与标签管理、信息分发与呈现等维度对信息服务规范做出了细致规定。“管理规定”明确提出“算法推荐服务提供者不得利用算法虚假注册账号、非法交易账号、操纵用户账号或者虚假点赞、评论、转发，不得利用算法屏蔽信息、过度推荐、操纵榜单或者检索结果排序、控制热搜或者精选等干预信息呈现，实施影响网络舆论或者规避监督管理行为”，这表明在网络内容治理领域，中国平台治理开始转向“实效重于实质”的“穿透式监管”阶段，政府在平台治理过程中的信息劣势得到扭转，数字社会生产中组织生产与控制权力一定程度回归监管部门。

3.平台企业针对网络内容治理的回应策略

在网络内容治理的制度安排与运作实践中，平台企业承担着主体责任，要对平台上的网络内容安全负主责。面对国家加强网络内容治理的各项政策，平台企业不断提升内容审核和智能把关能力，也有意识地调整算法推荐机制，助力主流价值观传播。

内容审核能力提升方面，平台企业都已建立“机器＋人工”的内容审核机制，包括先发后审与先审后发两种策略。先发后审指的是用户先将内容发布出去，只需要通过机器过滤（如关键词过滤）即可显示，并对其他用户可见，然后进入审核列表等待人工审核，适用于对时效性要求较高的内容。先审后发则是先通过机器过滤，将内容根据阈值（与敏感词库贴合度）进行初步风险评级，然后交由人工审核，适用于时政新闻等领域。审核方式则包括沉帖、删除、禁言、封号与内容转移等方式。

算法推荐机制完善方面，各大平台则主要通过调整内容推荐算法，给予权威机构流量倾斜等方式展开。以短视频平台抖音为例，与普通用户相比，专业媒体与政务机构媒体的抖音账号会被赋予更高权重，内容发布时可进入层级较高的流量池进行推荐。随着超级平台基础设施化的进程加速，平台在政治传播中的影响更加凸显其如何改变中国政治传播运作，商业与权力的互动如何形塑政治传播实践，需要持续观察。

（二） 市场治理：从重罚“二选一”到力促平台“互联互通”

1. 平台垄断的生成机理与治理重点

互联网平台是一种带有自然垄断属性的企业组织形式，其垄断建立在商业模式、网络外部性与规模经济、对数据流量与算法的排他性占有基础之上。平台以大数据、云计算、物联网与移动互联网等为基础，构建了用户高度参与、信息精准匹配、跨界融合显著的市场生态体系。同时，平台具有显著的网络外部性，即市场中的网络节点越多，市场给参与者创造的价值越高。网络建设成本高昂，但一旦进入目标市场，其边际成本会趋向于零，平台搭建者能够凭借平台所拥有的大量用户来抵消前期建设成本，并逐步扩大市场优势，利用市场支配地位对后来创新者形成遏制。此外，平台市场占有率越高，用户黏性越强，这进一步加剧了平台的垄断属性。

对数据、算法与流量的垄断，是平台垄断得以持续并不断扩大优势的关键，为此要对用户数据进行占有并实现利润变现。平台权力和平台垄断主要依托算法与流量垄断，借此平台得以对自身业务进行特殊照顾，对竞争对手隐秘打压，并对用户实施歧视性做法。由此暴露出的“二选一”“大数据杀熟”、算法合谋、扼杀性收购等问题，严重扭曲了正常的市场竞争环境。2020年底以来，国家强化针对互联网行业反垄断的调查与执法，仅2021年国家市场监督管理总局就办结垄断案件及违法实施经营者集中案近200件，罚没金额超过230亿。平台经济已进入发展与规制并重的新阶段。

2.平台市场治理的政策与制度建设

2020年11月6日，国家市场监管总局、国家网信办、税务总局联合召开规范线上经济秩序行政指导会，明确指出“不得滥用市场优势地位排除限制竞争，不得实施滥用市场支配地位、垄断协议和违法进行经营者集中等行为”。1912月11日，中共中央政治局会议首次提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”，并在随后的中央经济工作会上再度重申。由此，针对互联网平台企业的反垄断合规监管全面升级。

2021年，国家在平台反垄断领域针对互联网平台企业的立法与执法行动明显增多。立法层面，2月7日，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》发布，明确了对平台经济开展反垄断监管的原则；10月23日，全国人大常委会发布《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》，提出市场集中的“安全港”制度与经营者集中审查“停钟”制度；10月29日，国家市场监督管理总局又发布了《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，将互联网平台根据体量与功能划分为三个等级与六个类别，并提出了开放生态等多方面的合规要求。此外，在组织建设方面，国家反垄断局11月18日挂牌成立。

执法层面也是动作不断。如国家市场监督管理总局针对阿里巴巴与美团“二选一”行为分别处以182.28亿与34.42亿的罚款。为排除限制竞争效果的经营者集中风险，国家市场监督管理总局禁止了由腾讯主导的游戏直播平台斗鱼与虎牙的合并案。在未依法申报经营者集中领域，国家市场监督管理总局对腾讯2016 年7月收购中国音乐集团股权涉嫌违法实施经营者集中行为等数十件案件进行了立案调查与行政处罚。

此外，针对部分头部互联网平台企业通过垄断数据扭曲数字市场竞争的行为，国家亦强制推动平台之间的“互联互通”。自2010年腾讯与奇虎360爆发3Q大战以来，封锁外链就成为平台企业维护自身核心利益的重要手段。2021年7月，工信部启动了为期半年的互联网行业专项整治行动，屏蔽外部网址链接是重点整治问题。9月，工信部又召开“屏蔽网址链接问题行政指导会”，要求从9月17日起，各平台必须按标准解除屏蔽。10月，国家市场监督管理局发布《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，要求平台间享受平等的权利和机会。

3.平台公司对市场治理的回应策略

针对国家所开展的反垄断调查与行政处罚决定，平台企业均回应称会根据要求积极整改，并就依法合规经营、自觉维护公平竞争秩序、切实履行企业社会责任等方面作出承诺。例如，收到行政处罚决定后，阿里巴巴发布公告称“对此处罚，诚恳接受，坚决服从”，并发长文《致客户和公众的一封信》承诺“将继续出台一系列降平台经营门槛、减平台经营成本的举措。

与反垄断处罚的明确整改不同，平台企业关于“互联互通”的回应与措施则相对审慎。面对工信部明确要求2021年9月17日起必须按标准解除屏蔽的政策，阿里系生态下的盒马、飞猪、哈啰出行等产品均已在微信开通小程序，可通过微信直接使用该功能，付款方式为微信支付。尽管“互联互通”已取得初步成果，但实施过程中还应考虑流量市场的规范化建设与结算体系构建以及用户的个人信息保护问题。

（三） 数据治理：从隐私维护到数据安全体系构建

1. 平台数据治理的缘起与重点

在大数据与人工智能等技术的推动下，数据驱动的平台企业深度嵌入公众的数字生活，以平台数据为新型基础资源的数字经济蓬勃发展。2020年4月9日《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确将数据列为新型生产要素，提出要加快培育数据要素市场，根据数据性质完善产权性质。尽管大数据应用与数字经济发展还处于初级阶段，但平台发展与扩张过程中的隐私侵犯、算法歧视、数据孤岛、网络安全等问题已经暴露出来，强化了国家数据治理的正当性和必要性。

建立系统完备的数据治理体系，是数字经济健康可持续发展的前提。随着数据作为战略资源的地位愈发显著，人们对制约数字经济发展的数据治理的短板也愈发明晰：经济金融方面，各方关于数据的资产属性与结算方式尚未达成共识，数据的确权、流动与管控面临多重阻碍；数据壁垒普遍存在，阻碍了数据的共享与开放；法律法规建设滞后，导致产业发展存在安全与隐私风险。

2.平台数据治理的政策与制度构建

2021年是国家加强数据治理的关键一年。国家的数据治理立法工作在个人信息保护、企业数据迁移、关键数字基础设施与国家数据安全等领域均取得重大进展。随着《网络安全法》《数据安全法》与《个人信息保护法》相继实施，我国数据治理的制度框架基本搭建完成，三者共同构成了数据保护与治理领域的基础性法律。

三部法律各有侧重。《个人信息保护法》聚焦个体，确立了合法、正当、必要和诚信的个人信息保护原则，对个人信息范围的界定、个人信息处理基本原则及具体规则、个人信息跨境流动规则、个人信息主体权利及保护、处理者的安全义务等作出详细规定。《数据安全法》侧重对数据处理进行监管，包括数据分类分级保护制度、重要数据和国家核心数据管理、数据安全风险预警及应急处置机制、数据安全审查制度和数据跨境流动监管等内容。《网络安全法》聚焦国家网络安全，对网络安全等级保护制度、网络关键设备和网络安全专用产品检测与认证体系、关基保护、网络安全审查、信息网络内容安全及网络安全监测预警和信息通报制度等作出具体规定。

数据安全方面，2021年7月2日，国家网信办宣布对网约车平台企业滴滴实施网络安全审查，并下架公司旗下所有APP。7月10日，国家网信办发布《网络安全审查办法（修订草案征求意见稿）》，将数据安全审查纳入网络安全审查的体系中来，明确提出掌握超过100万用户个人信息的数据处理者赴国外上市，必须向网络安全审查办公室申报网络安全审查的合规要求。

3.平台对数据治理的回应策略

2021年的监管风暴对平台企业造成了深刻影响。在个人信息保护方面，微博、微信、抖音等平台都已更新用户隐私协议，并通过优化产品设计的方式，方便用户查看相关政策法规，随时管理系统权限。以微信为例，在11月1日《个人信息保护法》正式生效前夕，微信就已更新用户隐私协议，并通过改进产品设计的方式，方便用户对系统权限进行管理。

在数据安全与出境管理方面，中国互联网公司在上市地点的选择方面变得更加审慎。历经滴滴遭受网络安全审查与退市事件后，音频分享平台喜马拉雅、生活消费平台小红书、运动健身平台KEEP等纷纷决定暂缓赴美上市。12月24日，证监会发布《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定（草案征求意见稿）》和《境内企业境外发行证券和上市备案管理办法（征求意见稿）》，明确指出满足要求的VIE架构企业备案后可以赴境外上市。

三、中国互联网平台治理的特点与模式

（一） 中国互联网平台治理的特点

1. 应激式

中国互联网平台治理具有应激属性，这一属性既是运动式治理的体现，也是一种与数字社会发展相适应的敏捷治理的体现。与传统制造业相比，互联网行业的技术路线、应用场景、客户偏好、商业化模式等处于持续变动状态中，行业发展具有高度不确定性，技术进步与应用所产生的风险对国家治理体系与政策工具供给能力提出了更高要求。

敏捷治理的核心价值在于弹性、回应性和适应性。滴滴网络安全审查就是典型的敏捷治理。滴滴赴美上市具有引发国家对数据处境安全风险的关注。审查期间，相关部门相继发布《网络安全审查办法（修订草案征求意见稿）》《数据出境安全评估办法（征求意见稿）》等一系列法规，回应了数据出境安全风险的治理问题。同时，针对互联网企业VIE架构的普遍性与上市的现实需求，证监会也发布了相关规定，明确了VIE架构的合法性与赴海外上市的前置条件，体现出一定的弹性与适应性。

2.多主体

网络内容治理主要由网信办出台相关政策，随着互联网平台对消费、金融、出行、物流等各领域的影响更加深刻，平台治理的综合性和专业性要求得以提高。2021年的平台治理举措，大多数还是由网信办牵头，但工信部、市场监管局等部门也频繁发文。这表明了中国互联网平台治理与全球平台治理逐渐保持同步协调，从网络内容治理起步扩展为对内容、竞争与数字的多维治理。

目前，中国互联网平台治理已基本形成政府主导、平台落实、公众监督的基本模式。政府主导的平台治理存在多主体特点，既体现多个部门之间的协同配合，也存在规章条目繁多、执行手段多样等问题。以算法治理为例，就涉及《个人信息保护法》、《互联网信息服务算法推荐管理规定（征求意见稿）》《机器学习算法安全评估规范（征求意见稿）》等多项法律法规。

3.社会化

在行政与立法手段之外，以公益诉讼为代表的社会化力量也开始在平台治理领域发挥作用。2021年4月22日，最高检发布检察机关个人信息保护公益诉讼典型案例11件；2021年8月21日，在《个人信息保护法》正式生效后不久，最高检又下发《关于贯彻执行个人信息保护法推进个人信息保护公益诉讼检察工作的通知》，明确了敏感信息、弱势群体、民生产业、处理100万人以上信息、特定对象共计五类个人信息保护公益诉讼的办案重点，对《个人信息保护法》第七十条之公益诉讼条款形成了有益补充。

公益诉讼适用于维权成本高、举证难度大、波及范围广、受害者缺乏能力进行起诉的案件。将未成年保护、个人信息保护、平台不正当竞争等平台违法违规行为纳入公益诉讼范畴，有利于形成对行政治理的有益补充。公益诉讼包含行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、支持社会组织提起诉讼等多种类型，相较于行政治理，在处理方式与手段上也更加灵活多样。

（二） 中国互联网平台治理的模式

1.政府主导、社会参与

互联网平台的社会负外部性在全球范围内引发了监管浪潮，并使治理与监管权力在一定程度上回归民族国家，全球互联网治理已经进入“后美国”时代，中美欧等世界主要国家与区域在平台治理方面逐渐走向不同道路。与西方国家所倡导的多利益攸关方模式不同，中国始终强调政府在互联网治理的主导作用：无论是制度设计还是政策执行，政府都是监管规则的设计者与执行者。因此，政府可以调用各类资源来促成治理目标的达成，政策执行的优良效果构成了中国互联网平台治理的独特优势。

以互联网平台为核心节点的数字社会是高度流动、复杂且充满不确定性的，政府主导的平台治理与严格监管难免有所疏漏，社会参与则是政治注意力有限情况下的理性选择。例如，针对平台上隐藏较深、形式多样的各类违规信息，微博吸纳政府人员、警察、消防员、教师、医生和高校学生等优质用户为微博社区志愿者，参与社区生态治理，以达到违规信息发现与用户自我教育的目的。

2.商业利益与公共利益相平衡

作为数字经济的核心组织形式，互联网平台在引领社会数字化转型、提升社会运转效率与公共服务水平方面具有支撑作用。平台发展初期，国家积极推进互联网基础设施建设，并对行业发展采取包容、审慎态度，平台企业的竞争环境比较宽松。在全球最大统一市场与国家产业政策等因素作用下，中国成为了除美国之外唯一拥有大型互联网平台的国家，阿里巴巴、腾讯、字节跳动等平台企业跻身全球互联网平台的头部阵营。

随着超级平台用户规模扩大、连接社会的属性强化，平台在社会运转中所扮演的角色也开始由私有制公司转化为具有公共性特点的基础设施：平台企业在其内部发挥着制定规则的“准立法权”、裁决纠纷的“准司法权”与实施惩罚的“准行政权”。当平台用户数量以及交易额达到一定规模后，平台规则就不再是小团体秩序，而是一种社会秩序，必须保持商业利益与公共利益的平衡。这种作为民营企业的私人属性与作为社会基础设施的公共属性的双重属性，使得互联网平台在推动内部治理与行业自律方面存在短板。

3.以意识形态为重点、兼顾经济发展

相较于美国和欧盟，中国的互联网平台治理具有维护网络意识形态安全的首要任务。《互联网信息内容生态治理规定》与《互联网信息服务算法推荐管理规定》是网络内容治理领域的两部基础性法规，此外，可供网站转载的媒体白名单、连续每年举办的“清朗”行动，都是要确保网络传播的主流导向和网络空间的清朗有序。针对近年来颇受关注的“资本操纵舆论”问题，国家也进一步收紧了新闻采编资质的认定工作。2021年10月8日，国家发改委向社会征求关于《市场准入负面清单》（2021年版）的意见，明确提出“禁止违规开展新闻传媒相关业务”。彭博社报道称，清单发布不久，阿里巴巴计划出售持有的29.6%微博全部股份，并就微博股权转让问题与上海文广集团进行初步沟通。此前，阿里巴巴已相继退出在芒果超媒、财新传媒等媒体的投资。

互联网平台治理具有边监管、边发展的特点，一边在强化对网络意识形态、市场竞争规范的监管，一边也在加快数字经济发展、推动中国平台企业走出去。互联网平台企业被视为政府与社会数字化转型的重要力量，也是主播、外卖员、网络写手等灵活就业群体的集中承载组织。字节跳动旗下Tiktok在海外的成功，首次实现了中国互联网平台企业从世界上最大的发展中国家向包括发达国家在内的海外市场的逆向扩散，其意义不仅在于产业发展，更在于促进了网络平台上的跨文化交流和信息流动，以及背后的全球传播秩序的改变。

四、 中国互联网平台治理的发展趋势

（一） 运动式治理与制度化建设将长期并存

描述强监管互联网时代的治理实践与国家行动的过程时，Terry Flew 指出，国家能力（State Capacity）是当前互联网平台治理的盲点。政治科学视角中的国家能力，通常定义为执行政策和进入社会的能力，两者都通过基础设施来促进；基础设施并不总是以国家官僚机构的形式出现，也包括其他正式和非正式渠道，国家意志通过这些渠道得以贯彻。

政治体制差异影响国家能力差异。与西方国家不同，中国一方面拥有强大的决策效率与基础权力，另一方面也十分倚重强调道德激励、伦理标准以及意识形态觉悟的动员体制。从国家治理的角度，鉴于动员体制所存在的不稳定等因素，如何从动员体制转向以制度化为基础的体制也成为了共产主义国家转型研究的重点问题之一。

以上述两个关于中国国家能力的观点来解释中国互联网平台治理的特点，可以发现，中国互联网平台治理存在运动式治理与制度化建设并进的特征。一方面，初期互联网平台治理以内容治理为发端，并将“清朗”专项行动作为核心治理手段。伴随着超级平台基础设施化的深入，运动式治理也由内容领域扩展到数据与竞争等领域。另一方面，出于促进数字经济发展、减轻企业政策预期的不确定性的目的，互联网平台治理的制度化建设也在不断推进。国家互联网信息办公室、国家反垄断局等管理组织的建设，和《互联网内容生态治理管理规定》等规章制度的相继出台，都体现出互联网平台治理的制度化建设成效。

从中国的治理实践和治理效果看，运动式治理与制度化建设将长期共存。运动式治理具有手段灵活、效果显著的优点，有利于国家针对特定情境、高效实现特定目标；制度化建设则有利于巩固运动式治理的成果，运动式治理的常态化也会在一定条件下转化为制度建设的一部分成果。

与西方国家相比，中国互联网平台的治理实践中，国家始终处于主导地位。置身于强监管互联网时代，中国的互联网平台治理已告别“九龙治水”，形成了以国家网信办为核心枢纽，工信部、市场监管总局、公安部等多部门发挥重要作用，运动式治理与制度化建设共进，促进发展与确保合规并举的综合治理体系。这一治理体系与党政体系高度契合，折射出关于平台社会的中国认知与中国政策。

（二）超级平台企业更加深度嵌入国家治理

当前，我国网民规模已超过10亿，形成了全球最大的数字社会。放眼世界，超级互联网平台既是网络内容建设的核心阵地，也深度地参与和影响着国家治理。超级互联网平台深度嵌入国家治理的路径有两个：一个是平台的开放协作协议、平台的智能技术发展和平台企业建立的社会连接能力；另一个是平台通过云服务和技术服务，成为数字政府和数字生活等底层服务的供应商。这也构成了平台深度嵌入国家治理的两个维度——平台作为治理对象、平台助力国家治理。

平台的开放协作协议以及基于智能技术建立的社会连接能力，使其具有了强大的舆论生成与社会动员功能，为规避违法虚假信息所带来的风险、维护网络意识形态的安全，国家必然将平台当作重点治理对象。此外，平台强大的开放与连接属性，具有不断扩张以增强网络效应并在扩张过程中形成垄断的天然动力，近十年来围绕互联网平台治理所制定发布的法律法规，所要解决的几乎都是平台的政治与经济权力问题。

平台在数据采集、储存与分析方面拥有领先技术与成熟的市场化经验，使其成为数字政府和数字生活等底层服务的参与者。比如，腾讯和阿里巴巴分别参与广东与浙江的数字政府项目，推出省内政务服务平台“粤省事”与“浙里办”，打造出具有示范意义的数字政府建设标杆。2020年新冠疫情发生初期，国家卫健委联合腾讯，上线了覆盖全国共计363个城市的“新型冠状病毒感染的肺炎医疗救治定点医院和发热门诊地图”，方便了各地居民的就诊需求，腾讯也第一时间开通了专门的疫情违规行为举报入口与辟谣平台，助力疫情防控和网络辟谣。

从发展趋势看，平台作为治理对象与平台助力国家治理的“一体两面”将长期并存。围绕平台企业发展涌现的现实问题，制定和完善法律法规，将是平台治理的常态。同时，互联网平台助力国家治理也将更加深入、精细和规范。

（三）平台治理政策更符合市场竞争规范

随着网络内容治理的逐步深入，网络传播秩序基本稳定，加之以平台经济为代表的数字经济在国民经济中的地位日益提升，平台治理政策也将由网络内容与意识形态安全的单一领域，逐步扩展为涵盖内容、竞争与数据三重维度的综合领域。与工业市场的传统市场相比，数字时代的互联网平台在规模、技术、商业模式与市场影响力都显著不同。更重要的而是，超级互联网平台本身既是超大规模企业，更是巨量交易场所和连接广泛的基础设施提供者。这种兼具“运动员”与“裁判员”的双重身份属性使得传统的市场治理手段部分失效。

2021年国家针对互联网平台所展开的治理行动，可被视作国家关于市场治理秩序部分失效问题的有力回应：制度设计上，密集出台法律法规，由政府主导全面推行平台市场发展的合规管理；根据平台规模与属性，对平台进行分级分类管理；强化平台算法的公开透明，明确算法运用的伦理边界与社会责任；督促企业开放平台数据接口，推动数据互联互通；完善公益诉讼等新型治理机制，监督平台企业为社会提供正面价值导向和社会道德规范等。

国家对互联网平台市场竞争和秩序进行的治理，根本目的在于维护公平竞争环境与确保消费者权益。2022年1月，国家发改委等九部门联合发布《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，突出了坚持发展和规范并重的思想：在加强规范方面，提出治理与监管工作重点与要求，为平台经济健康发展提供保障。提出优化发展环境的具体要求，为平台经济可持续发展提供保障；在促进发展方面，明确了增强创新发展能力、赋能经济转型发展的方向。当互联网平台企业因2021年的监管风暴而面临发展不确定的压力时，该《意见》的发布增强了政策的可预期性，有利于恢复企业与市场信心。

（四）平台商业话语与主流话语更加贴合

全球范围互联网平台的兴起与扩张或多或少都具有新自由主义的色彩。伴随着超级平台企业基础设施化的深入，包括新闻业在内的诸多行业开始呈现出与平台的制度同构、甚至以平台的运作机制引领自身发展的趋势。显然，超级平台的这种统合力量会对传统治理秩序形成一定的冲击。作为回应，国家从内容、竞争与数据三个维度对互联网平台开展了系统治理，为规避政策风险和监管压力，互联网平台企业有意识地将商业话语更加贴合国家主流话语，并更加重视履行企业的社会责任。

腾讯公司首席执行官马化腾在2021年底的员工大会上表示：“腾讯只是国家社会大发展期间的一家普通公司，是国家发展浪潮下的受益者，并不是什么基础服务，随时都可以被替换。未来，腾讯在服务国家和社会的时候，要做到不缺位、做到位、不越位，做好助手、做好连接器。”这段关于企业定位的表述，体现腾讯关于自身存在与发展实际的新认知，与服务国家与社会发展的新角色。其中，关于腾讯“并不是什么基础服务”与“做好助手、做好连接器”的角色定位，反映出超级平台企业的监管压力和风险意识，以及更加深度服务国家治理与社会发展的自觉意识。

伴随国家对互联网平台行业的治理深化，超级平台企业承载的压力倍增，履行企业社会责任不再是可有可无的选择题，而是巩固组织合法性的必答题。在国家发出共同富裕的“第三次分配”号召后，腾讯与阿里巴巴助力共同富裕的基金分别达到1000亿元。从这两大超级平台企业助力共同富裕的计划看，平台企业既注重与国家重大发展需求的精准对接，又能够立足自身资源禀赋与技术优势有针对性地开展帮扶项目。比如，阿里巴巴聚焦于自身电商平台的属性，通过建立淘宝村等方式来构建在地电商运营网络。腾讯则充分发挥社交与连接的优势，为数字公益、科技养老等社会领域进行赋能。

五、 结语

历经近三十年的开放式互联网发展与平台化互联网治理，当下全球的互联网治理正迈向强监管互联网的新阶段。这一新阶段，以互联网治理权力回归民族国家为核心特征。本文通过对相关政策与治理行动的梳理和分析，探讨了中国语境下平台治理权力中“国家在场”的角色与机制，与西方国家的“国家回归”既趋势吻合、又有所差异。

我们认为，中国的互联网平台治理开始逐步由聚焦网络意识形态安全的单一领域，迈向内容、竞争与数据等多重领域。伴随超级平台基础设施化这一现实，国家作为数字社会建设引领者与数字市场秩序维护者的角色在不断强化，数字时代的国家安全也有了新的意涵。互联网平台企业出于减轻政策不确定性、降低监管压力的目的，使自身商业话语构建与国家主流话语更加贴合，并切实履行企业社会责任、深度嵌入国家治理。

互联网平台治理的后续学术研究，两个相互关联的问题值得关注。其一，互联网平台的崛起使得政商关系开始逐渐脱离地方化与碎片化，而是在中央与国家整体层面展开，超级平台企业开始逐渐超越甚至取代一些地方政府，成为经济发展最重要的推动主体。这一政治经济结构的转变，衍生出一个以政商关系为核心的研究领域，且包含诸多重要问题：国家与企业如何认识与应对基础设施私有化问题？政府与企业之间如何确立各自的权责边界治理数字社会？互联网平台企业介入国家治理的路径与程度为何？其二，尽管已身处强监管互联网时代，但平台社会的国家能力发展尚处于研究盲区。当作为互联网基础设施的公共性与作为互联网平台民营企业的私有制之间出现冲突时，国家应当如何有效调节、实现政策目标？国家、平台与用户之间应当形成怎样的协调关系，才能真正实现数字时代的善治？这些不仅是未来互联网平台治理领域的重要问题，更指向了数字时代独立个体的生活际遇与道路选择。回答这些问题，“国家回归”将是实践和研究的重要视角，而“国家回归”进程中的“国家在场”将是中国互联网平台治理的关键变量。

[本文为教育部哲学社科研究重大课题攻关项目“大数据时代国家意识形态安全风险与防范体系构建研究”（16JZD006）的系列成果]

（张志安：复旦大学新闻学院教授，中山大学互联网与治理研究中心主任；冉桢：中山大学传播与设计学院博士生）

原文刊载于《新闻与写作》2022年第5期，注释从略，内容有所删减，学术引用请以纸质版为准。

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